Los tres pilares para una regulación moderna del sector telecomunicaciones

Tras la privatización del operador estatal en 1997, Panamá se enfrentó a su primer gran reto regulatorio del siglo XX en materia de telecomunicaciones, la apertura del mercado, misma que inició el 2 de enero de 2003 y puso fin al monopolio que había imperado hasta la fecha y abrió la puerta de la competencia.

Como era de esperarse, este proceso de liberalización permitió el ingreso de nuevos prestadores de servicios en telefonía fija, internet y otros servicios, estimulando una nueva dinámica en el mercado, lo que produjo que el sector se viera caracterizado por el despliegue de infraestructuras, la diversificación de ofertas y una creciente penetración de estos servicios.

Aunque la apertura del mercado representó un avance significativo, no fue suficiente para resolver por sí sola los desafíos estructurales del sector, ya que estos requerían una intervención estratégica, la cual fue atendida por la Autoridad Nacional de los Servicios Públicos (ASEP), como organismo regulador garante de la prestación de los servicios de calidad e interventor sectorial.

Superado el proceso de apertura y con un dinámico despliegue de redes y servicios, emergió un nuevo reto regulatorio, derivado de la irrupción de actores digitales no tradicionales, a través de los diferentes servicios informativos transfronterizos, que se presentaban como entes parasitarios, que luego comenzaron a captar una porción significativa del tráfico y de los ingresos potenciales del ecosistema digital local, sin estar sujetos a las mismas obligaciones que los operadores tradicionales, identificándose como una asimetría regulatoria.

De la misma manera que las referidas asimetrías representan un gran reto para las diferentes Autoridades Nacionales de Regulación, emerge una nueva disyuntiva, la de cómo abordar la innovación tecnológica y los nuevos modelos de negocios, en un escenario donde las leyes, decretos e instrumentos reglamentarios, o no son aplicables o no logran conjugarse con mercados establecidos, por representar una distorsión a estos.

Derivada de estas realidades surge la urgencia de repensar el modelo regulatorio o la aplicación de la doctrina regulatoria, de manera que se puedan incorporar principios que garanticen una competencia, incentiven la innovación y aseguren la sostenibilidad del ecosistema de telecomunicaciones en su conjunto.

En este contexto y desde nuestra óptica, se hace imperativo transitar hacia una regulación, que se fundamente en tres pilares básicos, ejerciendo un papel equilibrado, habilitador y accionando con base científica; es decir, una regulación que no solo vigile, sino que oriente, que promueva la competencia sin destruir valor, que facilite la inversión sin descuidar el interés público, y que se sustente en datos, evidencia empírica y análisis prospectivo.

Regulación Equilibrada

Cuando nos referimos a una regulación equilibrada, transitamos por la idea que el regulador debe comprender que su rol del regulador no es únicamente fiscalizar, sancionar e intervenir en los mercados, sino armonizar intereses divergentes.

No partimos de una idea nueva, la teoría así lo sugiere, proteger los derechos de los usuarios, garantizar la cobertura universal y preservar el interés público por un lado y por el otro, ofrecer certezas a los inversionistas, garantizar reglas claras y evitar distorsiones que desincentiven la competencia.

A estos principios, solo queda añadir que el equilibrio implica trato de equidad hacia los operadores, y el entendimiento del equilibro que debe darse entre la inversión de los operadores y la calidad de los servicios públicos prestados.

Un equilibrio verdadero se logra cuando se regula, sin sobrecargas normativas y cuando se avanza hacia modelos con acciones más equitativas, que igualitarias; permitiendo que tanto el productor como el consumidor se vea beneficiado del ecosistema.

Regulación Habilitadora

Este segundo pilar implica pasar de un enfoque regulador restrictivo a habilitador, en función de la aparición de nuevas tecnologías y modelos de negocios; no obstante, esto no significa desregular, sino crear condiciones que abran la puerta a la innovación y a la aparición de servicios no tradicionales.

En este sentido, una regulación habilitadora también reconoce que no toda innovación cabe dentro de las categorías existentes, por lo que se debe contar con mecanismos como las plataformas regulatorias de prueba, mejor conocidas como sandboxes regulatorios, que permiten probar en regímenes temporales de excepción regulatoria nuevos servicios.

Este enfoque es especialmente útil frente a tecnologías emergentes como el IoT, servicios basados en la nube u otros, que, en lugar de frenarlos, por no encajar en los marcos vigentes, se creen espacios para su experimentación controlada y su posterior integración a las normas.

Regulación con base científica

Una regulación verdaderamente moderna debe sostenerse en un enfoque científico, es decir que, desde su capacidad institucional debe observar, medir, analizar y decidir a partir de datos y evidencia verificable.

Y es que, la toma de decisiones en el sector de telecomunicaciones no puede depender únicamente de juicios administrativos, de presiones coyunturales o de aproximaciones empíricas que no hayan pasado por estudios rigurosos.

El entorno hoy es complejo, ya que está sometido a las cambiantes tendencias tecnológicas, múltiples actores y comportamientos de consumo dinámicos, razón por la cual la regulación debe apoyarse en herramientas técnicas que le permitan comprender al regulador la profundidad del funcionamiento del mercado y anticipar sus transformaciones, esto además permitirá ser más proactivos que reactivos con relación a las acciones normativas.

Así las cosas, debe entenderse que la base científica de la regulación inicia con la disponibilidad y uso riguroso de datos del sector, es por ello que los reguladores deben recopilar distintos indicadores, orientados a calidad de servicio, cobertura georreferenciada, patrones de tráfico, evolución de precios, estudios de satisfacción del usuario, niveles de inversión, entre otros, mismos que deben recolectarse sistemáticamente, pero con el propósito de analizarlos y que sean útiles para construir políticas públicas eficaces y para diseñar intervenciones oportunas al tiempo que se evitan medidas que generen efectos contraproducentes.

Asimismo, el principio científico exige incorporar herramientas de análisis prospectivo que permitan evaluar el impacto potencial de nuevas tecnologías o modelos de negocio, donde creemos que la academia podría contribuir. En este sentido la relación con esta debe fortalecerse, propiciando tener espacios de interacción y discusión que permitan su contribución eficaz, ya que el conocimiento científico no debe limitarse al enfoque técnico del regulador, y debe hacer uso, es decir integrar el análisis existente de índole económico y social, que muchas veces es estudiado por la academia.

En síntesis, el componente científico de la regulación no es una aspiración abstracta, sino una necesidad práctica para actuar con rigor, oportunidad y pertinencia en un sector que cambia velozmente. Una regulación que ignora los datos se atrasa; una que los interpreta correctamente, lidera. En este sentido, el camino hacia una regulación moderna y sostenible pasa por institucionalizar la inteligencia regulatoria, construir capacidades técnicas, y asumir que el conocimiento es el principal insumo de toda decisión pública acertada.

Reflexión final

Si bien es cierto, hablar de una regulación equilibrada, habilitadora y científica no es descubrir algo esencialmente nuevo, tomar estos aspectos como pilares es establecer principios orientadores en la labor regulatoria de hoy.

Estos tres pilares suelen ser considerados por distintas administraciones ya sea de manera parcial o conjunta, pero a nuestro criterio su armonización es vital frente a los desafíos que hoy enfrentan los mercados de telecomunicaciones.

Y es que en un sector donde la tecnología avanza más rápido que las leyes, donde surgen modelos de negocio que no se conjugan con las clasificaciones de los servicios tradicionales, y donde los usuarios esperan servicios accesibles y de calidad, la regulación necesita reencontrarse con su mejor versión.

Una regulación equilibrada busca ese punto justo entre proteger al usuario y brindar certezas al operador; una regulación habilitadora no ve la innovación como una amenaza, sino como una oportunidad de transformar positivamente los mercados; y una regulación basada en evidencia nos recuerda que, en tiempos de incertidumbre, los datos, el análisis riguroso y la comprensión profunda del sector son nuestras herramientas más valiosas.

Estos principios no pertenecen a un país ni a una coyuntura específica, son universales, y pueden servir de guía para cualquier regulador que desee actuar con sensatez, visión y compromiso. Reconocerlos y ponerlos en práctica es una forma de asegurar que la regulación no se quede atrás, sino que avance al ritmo de las transformaciones tecnológicas, sociales y económicas que hoy redefinen nuestras comunicaciones y con ellas, nuestras sociedades.